Uuring
2026
Miks hea õigusloome põhimõtteid alati ei rakendata?
Justiits- ja Digiministeeriumi tellimusel uurisime, kuidas mõtestavad Eesti poliitika kujundajad ja elluviijad hea õigusloome standardeid ning miks need väärtused igapäevases töötempos sageli tahaplaanile jäävad.
Projekt:
Hea õigusloome põhimõtted ja nende järgimine: hoiakute uuring
Eesmärk
Uuringu eesmärk oli mõista ja selgitada, milline on lõhe kokkulepitud reeglite ja tegeliku seadusloome protsessi vahel ning kuidas seda ületada.
Meetod
Uuringu viisime läbi 2026. aasta alguses, kasutades kvalitatiivseid meetodeid, et mõista otsustajate vahetut kogemust.
Valim: kaasasime kokku 27 osalejat, kelle hulgas olid ministrid, Riigikogu liikmed, kantslerid, asekantslerid ning eelnõusid koostavad nõunikud ja juristid.
Intervjuud: viisime läbi 17 poolstruktureeritud süvaintervjuud ja 2 grupiintervjuud. Tippjuhtide ja poliitikute puhul kasutasime eliitintervjuude metoodikat.
Analüüs: rakendasime temaatilist analüüsi, et sünteesida erinevate osapoolte vaatenurgad ja tuvastada korduvad mustrid, mis takistavad hea õigusloome põhimõtete rakendamist.
Esindatus: kaasatud olid pea kõik ministeeriumid, Riigikogu ja Riigikantselei.
Olulisemad taipamised
Uuringust koorusid välja mitmed olulised tegurid, mis ilmestavad kuivõrd mitmekihiline on põhimõtete praktikasse rakendamine: rolli mängivad nii hoiakud, organisatsioonikultuur, töökorraldus, juhtimine ning poliitika.
Poliitiline ajaraam survestab sisulist tööd. Hea õigusloome nõuab aega, et analüüsida probleemi, kaasata huvigruppe, koostada õigusnorme. Praktikas määravad tempo aga poliitilised kokkulepped ja lühikesed ajaaknad, kus lahendus on sageli enne probleemi defineerimist juba ette otsustatud. See muudab kohustuslikud etapid (näiteks kaasamise) näiliseks, mitte sisuliseks kaalumiskohaks.
Vastutus kuulub korraga kõigile ja mitte kellelegi. Kuigi teoreetiliselt vastutavad õigusloome kvaliteedi eest kõik ahelas olijad, nõunikust ministrini, siis praktikas on vastutus hajutatud. Puudub nn "väravavaht", kelle pädevuses oleks peatada puhtalt poliitilise tahte pealt üles ehitatud ebakvaliteetsed eelnõud.
Protsessi tajutakse liiga bürokraatlikuna. Seadusloome alusdokumendid ja juhised on kasutajate silmis sageli liiga mahukad, keerulised ja juristikesksed. Selmet toetada sisulist ettevalmistavat tööd, tajutakse reegleid kohati liigse bürokraatiana, mis tekitab vastuseisu ja soovi neist kiiremini mööda pääseda.
Usalduskriis süsteemi eestkõneleja suhtes. Justiits- ja Digiministeeriumi nähakse küll vajaliku standardi hoidjana, kuid intervjuudest kõlas kriitika: ministeerium nõuab teistelt ranget reeglite täitmist, kuid ei suuda ise oma eelnõude puhul alati samasugust kvaliteeti ja tähtaegadest kinnipidamist tagada. See devalveerib hea õigusloome põhimõtete kaalu teiste osapoolte silmis.
Juurdunud on aegunud info. Kuigi Justiits- ja Digiministeerium on protsessi jooksvalt omajagu parandanud, siis eri osapoolte seas on kinnistunud lood ja arusaamad varasematest kogemustest. Kuna nendes kirjeldatakse enamasti segadust protsesside või nõuetega, kujundavad need kohati umbusaldavat meelestatust. Seega on üheks kitsaskohaks kommunikatsioon, kus tuleks parandada osapoolte teadlikkust protsessi uuendustest.
Edasised tegevused
Uuringu tulemusena valmis raport, mis pakub Justiits- ja Digiministeeriumile aluse õigusloomepoliitika ajakohastamiseks.
Tuvastasime konkreetsed suunad süsteemi parandamiseks:
Protsesside lihtsustamine: etappide kriitiline ülevaatamine ja sidumine realistliku ajaraamiga (nt ajakalkulaatorid).
Poliitikute teadlikkuse tõstmine: õigusloome on poliitikate elluviimise põhiline vahend. Kui selle toimimisest ja kokkulepitud nõuetest puudub ministril arusaam, võivad poliitika rakendamisel realiseeruda ebasoovitud riskid ning algselt kavandatud poliitika ei too kaasa soovitud mõju.
Tehnoloogia ja tehisaru: praktiliste tööriistade arendamine, mis aitavad automatiseerida tehnilisi osi ja toetavad mõju hindamist.
Inimkesksem keel: reeglite ja juhiste muutmine arusaadavamaks ja vähem bürokraatlikuks.
Loe uuringu raportit täismahus Justiits- ja Digiministeeriumi kodulehelt.